根据国务院机构改革方案,国家食品药品监督管理总局成立后,对食品生产、食品流通、餐饮服务环节实施统筹监管。食品安全监督管理体制从“多龙治水、分段管理”变为相对统一集中。
此外,食品安全风险评估和食品安全标准制定、初级农产品监管、进出口食品监管仍分属国家卫生计生委、农业部和质检总局。
机构改革旨在理顺食品安全监督管理体制。新的三定方案出台后,食品安全法修订工作正在紧锣密鼓地进行。
通过法律修改完善,确保部门之间权责分明、无缝衔接,仍是社会各界关注的问题。
记者:食药总局成立后,食品安全监督管理体制的变化客观上要求食品安全法作出相应修改,请问食品安全监管部门的职责应该做哪些调整?
高秦伟:此次修改食品安全法,应详细、具体划分每个部门的权责范围,假如难以界定是哪个部门的责任,就共同担责。修订后的食品安全法可要求建立监管联席会议、食品安全信息共享、违法信息统一发布等协调机制。由于机构调整和职能转变,某些具体监管方式也有几率发生相应改变,因此各部门职责需要被法定化。
舒洪水:我认为首先将一些属于中央部门的职责下放。例如,将药品、医疗器械质量管理规范认证职责、药品再注册以及不改变药品内在质量的补充申请行政许可职责、国产第三类医疗器械不改变产品内在质量的变更申请行政许可职责、药品委托生产行政许可职责、进口非特殊用途化妆品行政许可职责等原属于中央机关的职责,下放到省级食品、药监管理部门。
同时整合一些部门的职责。例如,将原卫生部确定食品安全检验机构资质认定条件和制定检验规范的职责,划入国家食品药品监督管理总局；将国家质量监督检验检疫总局化妆品生产行政许可、强制检验的职责,划入国家食品药品监督管理总局；将国家质量监督检验检疫总局医疗器械强制性认证的职责,划入国家食品药品监督管理总局并纳入医疗器械注册管理等等。
记者:从多龙治水到一龙治水的变化,食品安全监督管理的行政审批环节是否也应该减少?具体操作规范该注意什么?
戚建刚:举一个简单的例子,开一个餐馆目前在我国至少需要六个部门的许可,毫无疑问,这会给相对人和其他主体带来极大的负担,同时也极大地增加了行政成本,降低行政效率。现行食品安全法第29条规定,从事食品生产、食品流通、餐饮服务,应分别取得质检部门发给的食品生产许可、工商部门发给的食品流通许可、食药监部门发给的餐饮服务许可。即所谓的“三证”。鉴于食品生产、流通、餐饮环节的监管职能已划转给食药监部门,三证可以合一,只需明确营业范围即可,且此举符合减少行政审批的要求。
舒洪水:具体操作上必须要格外注意以下几个方面:第一,“三证合一”的前提是国家发证的许可细则的条件不降低。需要出台相关的许可实施细则。第二,要实现形式上的统一,即食品生产、流通和餐饮服务许可证三证合一,实现证书形式和内容的统一。第三,要实现实质上的统一,即对同时办理几个环节许可的,要统一受理、审查和审批,只发一个许可证,减少企业分别办几个许可证的时间和成本支出。第四,优化审批流程。加强技术审批和行政审批的对接沟通,减少审批标准的不一致,加强人员培训,提供公开、透明、高效、便民的服务。第五,完善标准规范收费行为,减少收费的随意性,规范收费行为。第六,积极优化和再造工作流程。改进注册登记体制,减少注册登记管理层级。第七,大力拓展网上窗口服务。建立电子政务平台,把窗口服务开到网上。全方面实行网上年检,把信息公之于社会,实现了业务办理从“面对面”到“键对键”的跨越。第八,整合投诉咨询服务平台,升级改造咨询举报申诉服务平台。
记者:鉴于食品生产、流通、餐饮环节的监管职能已划转给食药监部门,该如何防止食品安全监管出现真空地带?如何更好地实现各部门无缝对接?
舒洪水:工商、质监、卫生等部门要建立联合监管网络,从审批、管理、查处所有的环节都建立起动态跟踪体系。此外,还要加大对食品流通环节的监督管理力度,尤其要加强对农贸市场、城乡接合部市场、农村市场的监管。同时,应加快食品安全标准体系建设,将食品安全纳入到系统、科学、动态的管理中,防止标准空白、过时和标准低的被动局面。
按照“地方政府负总责”的原则,切实加强对食品安全监管工作的组织协调,各有关监管部门要加强沟通和配合,并将监管中出现的新问题及时向当地政府报告。各监管部门根据监管对象实际制定具体的监管措施和办法。
宋华琳:职能整合有助于防止监管真空,然而,不论是部门之间还是部门内部,核心问题在于协调。此次机构改革并不彻底,仅实现了食品安全监管职能的有限整合,例如,食品安全风险评估和食品安全标准制定是由国家卫生和计划生育委员会负责,今后仍需要加强与农业、卫生、工信以及商务、海关、公安等部门之间的沟通与协调配合,形成监管合力。
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