2008年“三鹿奶粉”事件过后，《食品安全法》、《食品安全法实施条例》和《食品生产许可管理办法》等一系列法律和法规相继出台，食品安全提升到前所未有的高度，食品生产许可渐渐同非食品制造业产品分开来管理。2010年4月12日，国家质检总局《关于使用企业食品生产许可证标志有关事项公告》（以下简称《公告》）将企业食品生产许可证标志和使用方法做了新的规定，企业食品生产许可证标志以“企业食品生产许可”的拼音“QiyeshipinShengchanxuke”的缩写“QS”表示，并标注“生产许可”中文字样。同年4月15日审议通过的《国家质量监督检验检疫总局关于修改〈中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法〉的决定》将第八十六条第一款修改为：“工业产品生产许可证标志由‘企业产品生产许可’拼音QiyechanpinShengchanxuke和‘生产许可’中文字样组成。”自2010年6月1日起，新获得产品和食品生产许可的企业应使用新的许可证标志，之前取得生产许可的企业在2010年6月1日起18个月内能够继续使用原已印制的带有旧版生产许可证标志包装物。质量安全和生产许可两者之间的区别何在？这一修改说明什么？笔者阐明一下自己的观点。
首先谈质量和安全，从概念上，质量是指“反映实体满足明确和隐含需要的能力的总和”，是产品的内在属性，是与数量，具体地说是与产值、产量和进度等比较而言的，在质量和数量中，质量占着第一的地位。安全是指产品的使用无危害性，与质量相比较，应当把安全放在第一的位置。从危害后果上，产品质量差主要侵犯的是财产权，产品不安全就非常有可能同时侵犯到人身权和财产权。从上面分析看来，质量在生产环节更重要，只有从源头上管好质量，不让不合格品流入市场，才能最大限度地减少安全事故的出现；而安全在流通环节更重要，此时的产品已经投入市场，产品的质量水平即成事实，我们要通过对产品的监督抽查以及对产品有可能存在的安全风险隐患做尽可能多的分析和评估，将危害风险降到最低。同时，质量和安全又是有密切联系的，产品质量上的问题可以引发安全事故，不安全风险隐患存在势必影响产品质量。质量和安全两者之间，安全是重点，质量是关键。
再来说一下生产许可，工业产品生产许可证是国家为了质量管理，确保危及人体健康、人身财产安全的重要工业产品的质量，配合国家产业政策的实施，促进市场经济的健康发展，而实施的一项政府行政审批制度。经过审查企业是不是具备连续生产合格产品的能力，并依此来监督检查生产、销售无证以及有证生产不合格产品等违背法律规定的行为，是一种生产许可制度，是公司制作前置条件和证后监管依据。因此，生产许可是依据行政许可法律和法规而派生的名词，它仅是一种行政许可行为，表明企业符合有关法律和法规的要求，可以有效的进行相关产品的生产。
之前的《办法》规定企业标注“质量安全”，本想向消费者明示本产品符合重要工业产品质量安全基本要求，然而，这种行政许可行为却成为产品质量安全的承诺，化身企业的“担保人”，对企业的生产许可制度俨然成为对消费者的产品质量保证制度。这种同时对生产中产品内在属性和生产后使用效果的承诺显然是和生产许可证制度相违背的。企业尚不能对自己的产品做出100%的承诺，而法律法规却通过要求标注“质量安全”，让国家公权为企业自主行为承担风险，这显然不合情理，更不可取。
标识的变化进一步强调，企业是产品质量的第一责任人，给少部分企业擅自降低产品质量，敲响了一次警钟。政府的行政许可可以保证企业符合生产出合格产品的条件，却不能保证企业生产的产品全部合格，企业要加强质量管理，关注产品质量。同时也引发政府部门行政行为的思考，我们到底要管什么？我们要的是质量和安全，并不是去向消费者明示。QS标识变化背后权利义务更加明晰。
首先，对于企业来讲，要提高三个意识：一是要提高质量意识。企业要高度重视产品质量，把产品质量作为企业发展的重中之重。要认识到产品的质量关乎企业的存亡，更重要的是，产品质量关系到消费者的人身和财产安全，不行不义之事。二是要提高法律意识。法律是最基本的要求，多学习相关这类的产品领域的法律法规要求，并严格依照《产品质量法》等法律和法规规范生产行为，不行不法之事。三是要提高管理意识。企业要通过引进ISO9000等先进管理方法，改进生产工艺，不断提高产品质量，将可能存在的风险置于可控制可管理中，最大限度地降低安全隐患，把不断追求卓越作为公司发展源源不断的动力。
其次，对于监管部门来讲，要做好五个方面的工作。一是要严把两个关，强化监督管理。严把生产许可关，严格按照生产许可的法律和法规要求做好重要工业产品和食品准入工作，提升企业的质量水平；严把执法监督关，运用日常巡查、重点监管、专项整治等手段，规范企业证后生产行为，严厉打击无视国家法律、危害人民群众人身财产安全的违法违规行为。二是科学制定产品标准。在制定生产许可证标准和实施细则的过程中要深入市场对产品现状进行充分调研，将产品可能存在的“潜规则”视情况列入检验项，彻底堵死违法者的违法渠道。三是加快建立完善风险评估机制。先进社会日新月异，产品千差万别，每天都有成千上万的新产品被开发出来，法律和法规和技术标准根本来不及配套，加上产品本身存在的潜在风险，政府部门对产品的监管处在边缘地带，稍不留神就可能引发质量安全事故。这要求政府部门尽快建立完善风险评估机制，加强对新产品及高风险产品的事前评估，将有几率存在的危害控制在最低范围内。四是对生产企业进行分级分类监管，建立诚信档案。将监管重点集中在对人身财产有重大影响的产品以及那些生产不稳定的企业上，最大限度地提高监管效能，节约监管资源。全面建设企业质量信用平台，完善失信惩戒制度。五是加大基础执法人员培训。产品千差万别，多种多样，即使是工作在一线的基层执法人员也不可能全方面了解全部的产品，这要基层工作人员多学习，同时要工作单位多为基层工作人员提供学习条件，鼓励学习，全方面提升法律素质和产品知识，提高监管效能。
最后，对于社会各界来讲，要提高质量意识，加强舆论监督。重大质量安全事故的出现，很多情况下是因为部分人法律意识不强，道德丧失，这些人为了追求物质利益，顶风作案。我们在进行法律宣传教育、加大处罚力度的同时，更要全方面提高全民的道德修养和法律意识，及时举报各类违法案件，各类媒体要客观报道，检验测试机构如实出具数据，形成全社会监督质量的良好氛围。
（作者单位：江苏省仪征市质量技术监督局）
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